‘Sindicalização de servidores de uma nova polícia é a única alternativa para a Segurança Pública’

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19 de Fevereiro de 2012

ESCRITO POR VALÉRIA NADER, DA REDAÇÃO- COLABOROU GABRIEL BRITO Correio da Cidadania

A última greve da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros na Bahia traz novamente ao cenário nacional um daqueles episódios tão conhecidos. Em seu auge, amedrontam a cidadania, causam alvoroço e estardalhaço, dividem as opiniões apaixonadas. Logo em seguida, caem na velha vala comum do esquecimento, seguido da negligência das autoridades públicas.

O sociólogo Luiz Eduardo Soares, ex-secretário nacional de Segurança Pública no governo Lula, nosso entrevistado especial para tratar deste tema, faz uma análise muito singular da situação, na medida em que, antes de entrar no mérito dos fatos específicos, ou propor soluções variadas, retoma com vivacidade e perspicácia todo o ambiente e variedade de sentimentos difusos que cercam acontecimentos como os da Bahia. Uma forma de procurar fugir à repetitiva esquizofrenia envolta neste tipo de episódio em nosso país, único modo, talvez, de se tentar chegar a soluções efetivas.


Nesse sentido, o sociólogo retoma as origens mais longínquas da atual crise nas estruturas policiais, que remontam à arquitetura institucional legada pela ditadura, e consagrada pela Constituição de 1988, a despeito da sua inadequação face às exigências da vida democrática e às necessidades da segurança pública em uma sociedade eivada de novas tensões e conflitos. “Como não tivemos de olhar nos olhos da barbárie, enquanto nação, posto que pulamos o momento da verdade e passamos direto para a etapa da reconciliação, na transição da ditadura para o Estado democrático de direito, consolidaram-se, indiferentes às mudanças políticas, os valores refratários aos direitos humanos que as corporações policiais cultuavam”, declara Luiz Eduardo.

Em face de um diagnóstico que busca profundas e substanciais raízes deste grave momento vivido pela segurança pública, as soluções não são nada triviais. Por um lado, seguindo um princípio lógico, e, por que não, humano e psicanalítico, não há como negar que trabalhadores oprimidos, que não encontram canais para a expressão de suas reivindicações e opiniões, irão procurar extravasá-las de algum modo, não necessariamente o melhor deles. Para Luiz Eduardo, “sem sindicatos, com associações semi-clandestinas e mutiladas, os trabalhadores se dividem, não acumulam experiência, não estabelecem negociações regulares, não amadurecem, politicamente, e terminam envolvidos em movimentos disruptivos nos quais se destacam os mais impetuosos, cuja liderança negativa acaba sendo fortalecida por governantes acuados, os quais, tendo negligenciado entendimentos orgânicos, cedem às circunstâncias e recuam, na emergência”.

A sindicalização de servidores é uma das essenciais alternativas vislumbradas pelo sociólogo. Mas não a sindicalização dos profissionais da PM tal como está dada nas atuais circunstâncias –, e cuja sindicalização é, inclusive, constitucionalmente proibida -, mas de uma polícia de novo tipo, inserida em uma nova arquitetura institucional da segurança pública. Requer-se, para tal, uma estrutura organizacional descentralizada, flexível e que, primordialmente, redefina a divisão de responsabilidades entre União, estados e municípios e corte o cordão umbilical que liga as PMs ao Exército, de modo a liberá-las para uma reestruturação profunda.

A entrevista completa pode ser conferida a seguir.

Correio da Cidadania: A greve da Polícia Militar, recém encerrada em Salvador, Bahia, trouxe à tona discussões apaixonadas sobre uma série de temas essenciais no que se refere à segurança pública, direito de greve de categorias públicas específicas, estrutura policial etc. – discussões conduzidas, em sua maioria, de modo superficial, exaltado, maniqueísta. Para qualificar este debate, o que pensa, em primeiro lugar, do momento e circunstâncias políticas em que eclodiu esta greve na Bahia? O que este episódio diz, em seu significado amplo, da atual conjuntura política, econômica e social de nosso país?


Luiz Eduardo Soares: A Bahia esteve convulsionada e a consciência nacional contemplou o enigma sob fogo cruzado: tem sido sempre assim; nosso país só discute segurança pública na crise. PM em greve, selvageria nas ruas, saques, medo, mortes. Cenário para músculos e paixões, pouco afeto à inteligência. Na crise, quem manda é a crise, com sua dinâmica inconstante e imprevisível. A questão corrente é: o que fazer, agora? Quando o doente está na UTI, a urgência exige mobilização de todos os recursos disponíveis para salvá-lo. Não é momento para seminários e filosofia. Entretanto, é preciso atravessar o dia seguinte com os olhos postos no futuro e a pergunta decisiva: o que fazer para evitar crises cíclicas desse porte? O que as motiva? Como reverter suas causas? Já houve dezenas como esta, nos últimos vinte anos.

O governo estadual denunciou o vandalismo da insurreição armada e tentou reafirmar sua autoridade. A União prestou a assistência possível na emergência, deslocando tropas e o ministro da Justiça. A categoria rebelada denunciou salários indignos e condições de trabalho aviltantes. Critica a omissão dos poderes públicos. Aponta a falta de perspectivas, na medida em que o Congresso se esquiva e não vota a PEC-300, que criaria um piso salarial nacional, com base no que paga o DF. Parlamentares e governos estaduais contra-argumentam, indicando as limitações orçamentárias: a magnitude da reivindicação corporativa expressa na PEC é tal que, aprovada e aplicada, quebraria os Estados.

O que dizer sobre esse vozerio desencontrado, cheio de som e fúria? Todos têm razão; ninguém tem razão. Manifestações violentas são inaceitáveis; condições trabalhistas aviltantes, também. É indispensável descobrir uma saída e ela tem de ser viável, realista. E logo surge a pergunta: quem estará credenciado a negociá-las, em nome da categoria policial? Quem liderou o movimento nas ruas, chantageando o governo? Esse comando conquistado no grito, na praça, não tem organicidade representativa. Quem dispuser de carisma e audácia para sensibilizar assembléias, pavimentando carreiras político-partidárias posteriores, sem qualquer compromisso com a reforma da segurança no país e os mais elevados interesses da sociedade e das instituições? Essa tem sido a via brasileira para a selvageria despolitizada e o oportunismo de demagogos, que não enxergam um milímetro além do corporativismo mais estreito, fazendo eco à insensibilidade das autoridades e à apatia governamental.

Correio da Cidadania: Sabendo-se, de todo modo, que boa parte das reivindicações da categoria é legítima, qual seria a maneira ideal de fazê-las valer, inclusive em vista da garantia constitucional da greve como direito fundamental de servidores públicos? Como avalia, neste sentido, a nossa atual legislação que trata do direito de greve no serviço público, mais especificamente no campo militar, condenada pela maioria dos juristas e estudiosos?

Luiz Eduardo Soares: A partir do quadro que acabo de descrever, a única alternativa é a sindicalização, não dos profissionais das PMs, porque seria inconstitucional, mas dos servidores de uma polícia de novo tipo, criada no âmbito de novos marcos constitucionais. Quando trabalhadores sentem-se oprimidos, não encontram canais de participação, não têm acesso a instrumentos de associação e representação, a energia represada transborda e se converte em combustível de explosões que produzem efeitos negativos para a sociedade, governos e a própria categoria profissional. Sem sindicatos, com associações semi-clandestinas e mutiladas, os trabalhadores se dividem, não acumulam experiência, não estabelecem negociações regulares, não amadurecem, politicamente, e terminam envolvidos em movimentos disruptivos nos quais se destacam os mais impetuosos, cuja liderança negativa acaba sendo fortalecida por governantes acuados, os quais, tendo negligenciado entendimentos orgânicos, cedem às circunstâncias e recuam, na emergência.

Mas há pressupostos a esclarecer para que minha análise seja compreendida. O fundamento da crise está na arquitetura institucional que a ditadura nos legou e que a Constituição de 1988 preservou e consagrou, a despeito de sua incompatibilidade com as exigências da vida democrática e sua inadequação às necessidades da segurança pública em uma sociedade complexa, dinâmica, atravessada por tensões e conflitos. Na transição democrática, quase tudo mudou no Brasil. Das instituições às empresas, das normas que regem a sociabilidade à experiência intersubjetiva dos cidadãos, da economia à cultura. Entretanto, as estruturas organizacionais, inscritas no campo da segurança, e que se vinculam à Justiça criminal, mantiveram-se quase intocadas, apesar de importantes alterações legais e de avanços na consciência democrática em alguns setores e de progressos na linha cidadã, em determinadas circunstâncias e sob certos aspectos. Na forma e no discurso, claro que houve modificações significativas, mas a prática continuou fiel à cultura corporativa autoritária, cujos valores reproduzem preconceitos de cor e classe, herdados da ditadura.

Como não tivemos de olhar nos olhos da barbárie, enquanto nação, posto que pulamos o momento da verdade e passamos direto para a etapa da reconciliação, na transição da ditadura para o Estado democrático de direito, consolidaram-se, indiferentes às mudanças políticas, os valores refratários aos direitos humanos que as corporações policiais cultuavam –valores que sequer foram inventados pela ditadura, ainda que tenham sido por ela revigorados, uma vez que suas raízes são ainda mais fundas e que sua vigência tem sido constante, ao longo de nossa história, marcada pela brutalidade da escravidão e por desigualdades tão dramáticas e injustas.
Essa arquitetura institucional da segurança pública, estabelecida no artigo 144 da Constituição, confere responsabilidade diminuta à União, atribui autoridade nula aos municípios e concentra poder nos estados e em suas polícias militares e civis, cujas funções são definidas a partir da divisão de seu ciclo de trabalho: preventivo-ostensivo-uniformizado, de um lado; investigativo, de outro. Tudo errado. O modelo policial esquizofrênico é irracional, gera rivalidade em vez de cooperação e bloqueia o desenvolvimento da eficiência. Tanto é assim que ninguém está satisfeito, nem a sociedade, nem os policiais. 70% dos policiais querem mudar esse modelo, segundo pesquisa que coordenei com Marcos Rolim e Silvia Ramos, em 2009, ouvindo 64.120 profissionais da segurança pública, em todo o país.
De acordo com o Mapa da Violência, de 2011, do professor Júlio Weiselfisz, não mais do que 8% dos homicídios dolosos são investigados com sucesso e seus autores identificados, em média, no país. 92% permanecem sem identificação de autoria e, portanto, impunes, enquanto entupimos os cárceres de jovens pobres, sobretudo por envolvimento com drogas, inclusive quando não se vinculam a grupos organizados, nem agiram com violência ou usaram armas. A taxa de crescimento da população carcerária brasileira já é a maior do mundo e, em números absolutos, já é a terceira: há cerca de 500 mil presos. Em números absolutos de homicídios dolosos, 50 mil por ano, ocupamos o segundo lugar no mundo, atrás apenas da Rússia. A participação de policiais em crimes graves, inclusive execuções extrajudiciais, bate recordes. No estado do Rio, por exemplo, entre 2003 e 2010, houve 8.708 mortes provocadas por ações policiais.

É verdade que, em alguns estados, a violência tem diminuído, inclusive o número de homicídios, mas a queda vem sendo compensada pelo aumento de casos semelhantes no nordeste e pela nacionalização dos problemas. As guardas municipais funcionam numa espécie de limbo legal. Poderiam ser ensaios gerais para as polícias do futuro, voltadas para a defesa da cidadania, de seus direitos e liberdades, mas têm sido, muitas delas, réplicas das PMs e cópias de suas piores características.

O artigo 144 da Constituição define as PMs como força reserva do Exército e a legislação infra-constitucional as obriga a organizarem-se à sua imagem e semelhança. Esse ponto é crucial. A melhor forma de organização é aquela que melhor serve ao cumprimento da finalidade a que se destina a instituição em causa. Pois bem, a finalidade da PM nada tem a ver com a do Exército. A este cabe a missão de defender o território nacional, empregando a força para deter ou mesmo matar inimigos. Para cumprir essa missão, é indispensável às Forças Armadas, inclusive, claro, ao Exército, contar com o pronto emprego de seus contingentes, o que requer centralização, estrutura verticalizada e disciplina rigorosa. Por outro lado, no dia a dia das PMs, as situações que apresentam alguma analogia (guardadas as diferenças que não devem ser esquecidas, pois não se lida com inimigos, mas cidadãos que se tornaram fontes de risco extremo) com circunstâncias bélicas correspondem a menos de 1% de sua pauta. Para isso há e deve haver unidades policiais especialmente armadas, treinadas e disciplinadas. No entanto, 99% das tarefas cotidianas das PMs referem-se à segurança pública, isto é, à garantia de direitos e liberdades (isto é, à aplicação da lei) e à solução de problemas variados que exigem habilidades de mediação e capacidade para outros tipos de intervenção. O uso da força comedida, proporcional ao nível de gravidade de cada caso, será fundamental, desde que respeitados os limites legais.

A multiplicidade de demandas e práticas policiais requer uma estrutura organizacional descentralizada, flexível, que responsabilize a ponta e a dote de autonomia supervisionada para que o profissional, na rua, atue como um gestor local da segurança, diagnosticando, prevenindo crimes e violência, e mobilizando recursos complementares de sua corporação e também, quando pertinente, ações governamentais inter-setoriais. Não faz sentido organizar toda uma instituição com base nas exigências de 1% de suas atividades. Pelo contrário, é imperioso organizá-la para facilitar e potencializar iniciativas que correspondem a 99% de sua agenda.

Em outras palavras, é necessário cortar o cordão umbilical que liga as PMs ao Exército e liberá-las para uma reestruturação profunda. Elas podem manter uma estética militar, alguns rituais e procedimentos, alguns aspectos disciplinares militares, moderadamente, mas passariam a ser instituições civis. Assim, seus servidores passariam a se beneficiar do direito à sindicalização. Ao invés de trazerem instabilidade e crise, essas mudanças produziriam mais estabilidade e permitiriam o surgimento de lideranças legítimas e orgânicas da categoria. Além disso, os canais institucionais de participação substituiriam a irrupção explosiva, o grito e a arma, em manifestações selvagens, despolitizadas, restritas a pautas corporativas estreitas e contra-produtivas para todos. A tendência seria que a categoria passasse a agir com mais responsabilidade, aprendesse com os erros, acumulasse experiência, amadurecesse politicamente e pensasse não apenas no salário - a despeito de sua importância-, mas também na problemática mais ampla da segurança pública.

Correio da Cidadania: Como se insere a idéia tão corriqueira, sobre a unificação das polícias, civil e militar, dentro deste enfoque por você desenvolvido quanto a uma nova arquitetura institucional para a segurança pública?

Luiz Eduardo Soares: Referi-me à necessidade urgente de mudarmos o artigo 144 da Constituição, oferecendo ao país uma nova arquitetura institucional para a segurança, o que deveria envolver, a meu juízo, a redefinição dos papéis da União e dos municípios, a revisão do modelo policial - que divide o ciclo de trabalho das polícias estaduais - e o rompimento do laço que submete as PMs ao Exército e as obriga a copiar seu modelo organizacional.

Quanto ao modelo policial, há várias opções razoáveis, além da unificação, todas elas implicando a unificação do ciclo de trabalho. As três principais configurações seriam: diferenciação por território (municipalização progressiva) ou por tipo de crime a enfrentar (as guardas municipais se ocupariam, sempre em ciclo completo, dos crimes de pequeno potencial ofensivo; as PMs, já desmilitarizadas, cuidariam dos demais crimes, exceto os organizados, os que ficariam sob a responsabilidade das atuais polícias civis), e a desconstitucionalização com implantação infra-constitucional do sistema único de segurança pública (SUSP), que prevê regulação e supervisão de qualidade de formação, informação, gestão, perícia e controle externo. Denomina-se desconstitucionalização não a retirada da definição de finalidades e condições gerais, mas a transferência aos estados da autoridade para decidirem pelo modelo policial que melhor lhes convenham e que sejam mais viáveis, respeitadas as determinações gerais e as exigências já mencionadas do SUSP.

Pessoalmente, prefiro a primeira opção, mas a última já foi considerada mais palatável, politicamente. Hoje, a segunda parece a mais viável. Qualquer uma das três representaria uma refundação das polícias e uma virada histórica extremamente positiva. Sobretudo, no contexto das mudanças citadas antes.
Correio da Cidadania: Partindo de sua avaliação quanto ao caráter disruptivo que assumem manifestações que, como estas dos policiais, não encontram canais de expressão legais em nossa sociedade, o que mais diria sobre os métodos utilizados pelos policiais militares, tais quais foram divulgados pela maior parte da mídia - tratou-se de uma greve ou de um motim?

Luiz Eduardo Soares: Sem sindicato, contando com um associativismo semi-clandestino, é natural que as lideranças não sejam orgânicas nem politizadas, no sentido nobre e elevado da palavra. A tendência é que a energia contida, a demanda reprimida, a insatisfação por salários e condições de trabalho indignos rompam os diques e se derramem sobre as ruas, onde comanda quem grita mais, quem mobiliza com mais carisma as paixões. O resultado é muito grave e destrutivo. A lição está aí: sem sindicato e greve, sem canais legítimos de associação e expressão, a reivindicação vira ódio e ressentimento e se exprime com a linguagem da violência, da ameaça e do medo. A tal ponto que já não é mais possível pensar e classificar os fatos com categorias como greve e motim. Esse fenômeno suscita uma variante transitória e incompleta daquilo que os antropólogos chamam “fato social total”.
Correio da Cidadania: Qual a sua opinião mais específica sobre a reação das autoridades públicas estaduais? E quanto ao governo federal, como avalia suas declarações e reações em face do evento, inclusive no que se refere à disponibilização do Exército e da Polícia Federal para auxiliar na segurança da população?
Luiz Eduardo Soares: O dilema é complicado: deve o governador aceitar a chantagem e negociar, de joelhos, com a liderança despolitizada ou pseudo-politizada, inorgânica, que não representa a categoria, mas a massa na rua, alimentando a carreira de oportunistas, carreiristas ultra-corporativistas, em geral portadores de ideologias autoritárias, quando há alguma? Deve recusar-se a negociar? Na hipótese da negociação, quem fala pela categoria, com legitimidade? O comando da PM, indicado pelo governo?

Deve o governo federal aparecer apenas na crise como o anjo da guarda, o poço de virtudes, o pai generoso que estende a mão ao filho que se mostra fraco? Vê-se que, na crise, como eu disse, quem manda é a crise e todas as soluções são péssimas. Por isso, em vez de refletir sobre esses temas somente nas emergências, é preciso levar a sério a questão institucional da segurança e remodelar o artigo 144 da Constituição, para transformar a arquitetura institucional, criando as condições para a provisão de serviços decentes de segurança pública, nos marcos da legalidade e dos direitos humanos, em benefício da cidadania, sobretudo dos mais vulneráveis. Uma mudança desse porte envolveria uma radical revalorização dos profissionais, o que incluiria salários decentes e uma formação de qualidade, compatível com a magnitude dos desafios a serem enfrentados.

Correio da Cidadania: O que pensa sobre cobertura que a mídia tem dado aos episódios?

Luiz Eduardo Soares: Infelizmente, a mídia tem coberto a segurança com mais atenção apenas à crise, o que é natural, considerando-se suas características. Cobre-se o que é notícia, não o debate sobre o que fazer para que haja menos notícias desse tipo. Não critico a mídia por isso. Mas ela ajudaria muito se criasse um espaço para estimular, provocar e cobrar posicionamentos das lideranças nacionais sobre questões de fundo, relativas à arquitetura institucional da segurança pública, como costuma fazer no debate relativo à reforma política e na discussão das questões econômicas mais profundas, que escapam à atenção conjuntural, mas são decisivas para o processo histórico.
Correio da Cidadania: Como, finalmente, adequar ou inserir esta discussão no escopo geral da política de segurança pública atualmente existente no Brasil - principalmente quando se tem em vista a chegada de dois grandes eventos esportivos em solo pátrio e as medidas de segurança de maior visibilidade que vêm sendo implementadas em cidades, como, por exemplo, o Rio de Janeiro? Como você avalia hoje o caráter desta política e o que advogaria como um novo encaminhamento, ainda que ideal, da questão?

Luiz Eduardo Soares: Estou constatando que os grandes eventos constituem uma oportunidade positiva e um freio negativo. Oportunidade porque recomenda a qualificação do sistema, pressiona na direção de investimentos e aprimoramento. Freio porque têm sido usados para justificar a necessidade de que não se faça marola, não se iniciem transformações que requeiram longo tempo de maturação e que precipitem dinâmicas gradualistas, uma vez que afetariam a capacidade de operação das instituições, por mais limitada que seja. A situação, hoje, é de paralisia quanto às questões decisivas, o que procurei salientar aqui. Não há nenhum sinal no horizonte de que lideranças ou governos estejam sequer preocupados com a arquitetura institucional. Nem a sociedade compreendeu a importância desse debate. Nem mesmo os policiais e demais profissionais do campo trouxeram esse tema para a agenda.

Infelizmente, não há lugar para otimismo, ainda que, em minha avaliação, a longo prazo a matéria se imporá, necessariamente. O ideal seria negociarmos um consenso mínimo e começarmos. Devagar, sem açodamente, definindo um plano incremental, modular, que se aplicasse em dez anos. Mesmo as longas caminhadas se iniciam com um passo. Isso é um clichê, mas é verdadeiro e necessário ter presente. Nada avança porque, para os governos federais, sempre foi mais confortável e prudente deixar a bomba da responsabilidade pela segurança no colo dos governadores. Os prefeitos não têm voz suficientemente forte, nem demonstram interesse em compartilhar responsabilidades, que constituem riscos de desgaste. E os governadores estão sempre acuados pelas polícias, à mercê de sua disposição e de seu poder de produzir estragos e instabilidade. Não podem fazer muito, porque a Constituição federal é uma camisa de força. Por outro lado, não têm interesse em meter a mão no vespeiro para não desagradar seus interlocutores policiais mais próximos. Preferem não afetar os interesses corporativistas dos oficiais e delegados, até porque precisarão deles para conter a massa policial, espoliada pelos salários aviltantes que lhes pagam.
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Enquanto isso, a polícia vai sendo privatizada por baixo do pano, da forma mais vil e perigosa, via segundo emprego, cujo desdobramento mais crítico são as milícias. O segundo emprego ilegal é tolerado para viabilizar o orçamento irreal. Na prática, portanto, a segurança privada informal e ilegal financia o orçamento da segurança pública, evitando seu colapso, que a demanda salarial contida pelo bico provocaria. Eis aí o que denomino gato orçamentário, para empregar o vocabulário miliciano: o Estado, na área policial, tem um pé na legalidade e outro, na ilegalidade. Como é que se constrói algo sério assim?

O sociólogo Luiz Eduardo Soares, ex-secretário nacional de Segurança Pública no governo Lula